Разногласия в Арктическом совете грозят подрывом сотрудничества в Арктике

США, равно как и страны ЕС, продолжают рассматривать возможности для увеличения политического и экономического нажима на Россию. Санкционное давление получило значительную инерцию, и есть вероятность, что остановить его будет с каждым разом все труднее вне зависимости от развития ситуации на Востоке Украины. Ограничивая доступ российских компаний к западным финансовым ресурсам, вводя ограничения на поставки оборудования и приобретение технологий для нефтегазовой отрасли, западные страны пытаются напрямую воздействовать на темпы и перспективы социально-экономического развития России, а также на ситуацию в отдельных отраслях.

Одним из важных направлений давления на Россию администрация Барака Обамы избрала санкционные меры, тормозящие реализацию проектов российских нефтегазовых компаний в Арктике и на морском шельфе. Есть ряд секторальных санкций, оказывающих воздействие на российский ТЭК и на других направлениях.  Для страны с ресурсной экономикой такие меры могут иметь далеко идущие негативные последствия. Пример Ирана в этом отношении показателен.

Однако непонятно, соизмеримы ли на долгосрочную перспективу выгоды и риски для Запада, которые могут возникнуть от экономического ослабления и потенциальной дестабилизации России – важного глобального игрока на мировых энергетических рынках. 

Как и в годы «холодной войны», в ход идут все сюжеты, воздействующие на массовое создание и формирующие образ врага мирового сообщества. Так, например, назревшее после распада СССР реформирование российский вооруженных сил интерпретируется на Западе как доказательство враждебных намерений, шаг к подготовке военных кампаний. Усиление военно-морского потенциала России в Арктике рассматривается исключительно через призму подготовки к гипотетической войне за ресурсы региона.

Некоторые заявления – например, главы МИДа Канады от 26 августа 2014 года о российской угрозе канадскому суверенитету в Арктике – носят явно параноидальный характер.

Однако правовой статус ключевой транспортной артерии канадского арктического архипелага – Северо-Западного прохода (СЗП) оспаривают США, а отнюдь не Россия. Канадское руководство рассматривает акваторию СЗП в качестве внутренних вод страны, на которые, согласно нормам международного морского права, как раз и распространяется полный государственный суверенитет. США же настаивают на том, что этот судоходный маршрут состоит из международных проливов, в отношении которых действует право транзитного прохода для судов всех государств, а у Оттавы нет никаких полномочий регулировать здесь судоходство.

Проблема нарушения суверенитета Канады в этих акваториях со стороны кораблей Береговой охраны США и прежде всего – американских подводных лодок, хоть и была урегулирована в последние годы, но лишь формально. Вашингтон подтвердил свое согласие запрашивать разрешение на проход, а Оттава пообещала его предоставлять. Однако отсутствие обязательства в отношении прохода подводных лодок исключительно в надводном положении и с поднятым флагом, как это предусмотрено нормами международного морского права, существенным образом дискредитирует претензии Оттавы на полноправный контроль над этими морскими пространствами в угоду США.

Были проигнорированы и другие важные сюжеты, связанные с проблематикой защиты государственного суверенитета Канады в Арктике: проблема проведения морской границы между Канадой и США в море Бофорта, спор относительно определения государственной принадлежности острова Ханс между Оттавой и Копенгагеном, стремление Норвегии расширить свои полномочий в акваториях вокруг островов Свердрупа на севере Канадского арктического архипелага.

Возможное взаимное наложение претензий в вопросе определения внешних границ континентального шельфа России и Канады в Северном Ледовитом океане воспринимается в Оттаве как угроза её суверенитету в Арктике. Однако в отношении континентального шельфа прибрежное государство наделено лишь суверенными правами по разведке и разработке его природных ресурсов. Обсуждение взаимоприемлемого решения в последние годы велось по линии МИДов двух стран, а установление внешних границ шельфа планировалось осуществить в соответствии с рекомендациями Комиссии по границам континентального шельфа. Наконец, отказ Российской Федерации от секторального подхода, использование исключительно положений Конвенции ООН по морскому праву 1982 года, и так привели к существенному сокращению запросной позиции Москвы в Арктике. Рассмотрение укрепления военно-морской составляющей в привязке к проблематике разграничения шельфа кажется абсурдным.   

Какая же угроза суверенитету Канады исходит от России, если мы являемся государствами не со смежными, а противолежащими побережьями? Неужели Москва планирует захват островов канадского арктического архипелага и претендует на какую-либо часть акватории канадских внутренних вод и 12-мильного территориального моря, которые находятся под суверенитетом Канады?

Эти обвинения не вяжутся с тем, что Москва и Оттава традиционно были надежными партнерам в Арктике, а их позиции в отношении правового статуса СЗП и российского Северного морского пути (СМП) напрямую дублировали друг друга.

Список мифов о российской морской политике можно продолжить.

Пролет боевых самолетов ВВС России через международное воздушное пространство, в том числе над акваторией 200-мильных исключительных экономических зон (ИЭЗ) прибрежных государств или же над зоной международных проливов, не расходится с действующими нормами международного права. Все полеты полностью им соответствуют и выполняются в регулярном режиме. Однако эти рутинные для ведущих военных держав мира мероприятия вызвали алармисткую реакцию со стороны стран НАТО. Укоры по поводу выключенной у российских самолетов во время разведывательных полетов системы идентификации вызывает лишь искреннее удивление.

Аналогично удивляет массовая истерия в СМИ в связи с нахождением военных кораблей ВМФ России, осуществляющих плановый поход и выполняющих задачи военно-морского присутствия в оперативно важных районах Тихого океана, за пределами 12-мильного территориального моря Австралии в ходе проведения саммита G20.

Предполагаемое присутствие российской подводной лодки в пределах ИЭЗ Латвии, где должна соблюдаться свобода судоходства, также было с опасением воспринято в Риге. Вероятно, Балтика стала рассматриваться Латвией исключительно как ее внутреннее море.

Проход российского гидрографического судна Балтийского Флота «Сибиряков» через Гибралтарский пролив, в отношении которого действует конвенционное право транзитного прохода, а затем через акваторию ИЭЗ Португалии также сопровождался опасениями властей Португалии и руководства НАТО. Даже многодневные поиски якобы потерпевшей аварию российской подводной лодки у берегов Швеции в пределах её 12-мильного территориального моря хоть и действительно могли быть вызваны вполне обоснованными опасениями относительно нарушения государственного суверенитета страны, тем не менее, не учитывали одно важное обстоятельство. Осуществление разведывательной деятельность в прибрежных водах – это вполне традиционная, хоть и не подлежащая огласке, практика большинства военно-морских держав. Вряд ли руководство ВМС Швеции стало бы раздувать шумиху в том случае, если бы речь шла не о российской, а об американской или британской подлодке.

Складывается ситуация, когда осуществление любых видов военно-морской деятельности со стороны Российской Федерации, никак не противоречащее нормам международного морского права и реализуемое в гораздо более скромных масштабах, нежели в советские годы, воспринимается и интерпретируется исключительно в негативном ключе.

Более того, фактически ставится вопрос о легитимности таких шагов. При этом любые глобальные маневры ВМС США в Мировом океане, военные корабли которых регулярно осуществляют заходы в Черное море, где их присутствие вряд ли можно объяснить какой-либо острой необходимостью, не вызывают опасений у большинства государств. 

Несмотря на подобного рода обвинения большинство авторитетных экспертов в США и ЕС сходятся во мнении, что украинские события не должны повлиять на развитие сотрудничества между Россией и Западом в целом ряде областей. Сюда можно отнести и борьбу с международным терроризмом, и решение северокорейской проблемы, и ведение диалога с Ираном, и проблему нераспространения оружия массового уничтожения, и борьбу с пиратством и др.

Одним из таких направлений, где страны Запада не смогут действовать без России, остается Арктика. Необходимость развития сотрудничества и кооперации между арктическими государствами (США, Канада, Норвегия, Дания (Гренландия), Россия) никем из наиболее ответственных западных специалистов не ставилась под сомнение.

Осознание того, что постепенное открытие Арктики для судоходства и других видов экономической деятельности (рыболовство, добыча энергоресурсов) ставит перед странами арктической пятерки не только общие задачи, но и общие вызовы и угрозы, признавалось всеми заинтересованными сторонами. Однако на фоне украинских событий на дипломатическом уровне стали проявляться первые свидетельства отхода от этой стратегической линии.

Весной 2014 года Канада отказалась от участия в заседании группы Арктического Совета (АС), которое должно было состояться в Москве. Данный факт вполне можно рассматривать как попытку изоляции России в рамках этого международного форума, который, как планировалось, должен замкнуть на себя решение ключевых проблем в арктическом регионе за исключением вопросов безопасности.

24 апреля 2015 года начнется двухгодичный срок председательства США в АС. Учитывая, с одной стороны, глобальные амбиции США, а с другой – весьма ограниченные географические масштабы их присутствия в Арктике, можно высказать опасения о том, что работа Совета будет лишена противоречий. Во всяком случае, США всегда стремились «разбавить» вес крупнейших арктических игроков, обладающих наиболее значительной протяженностью береговой линии в Северном Ледовитом океане – России и Канады – повышением роли других постоянных членов Совета – приарктических государств (Финляндии, Швеции, Исландии).

Пока нет понимания того, будут ли США лоббировать привлечение Североатлантического альянса в Арктику.

Традиционно, Россия, поддерживаемая в этом отношении Канадой, настаивала на том, что все вопросы безопасности должны решаться в рамках 8-ми стороннего формата стран-членов Арктического Совета. Однако обсуждение возможного членства Финляндии и Швеции в НАТО способно принципиальным образом изменить всю ситуацию.

Такой шаг, означающий еще большее приближение блока к российским границам, безусловно, потребует пересмотра политики обеспечения национальной безопасности со стороны России.

Нет ясности, как в свете российско-американского противостояния, будет складываться отношение Вашингтона к вопросу о придании большей роли в рамках Арктического Совета такой наднациональной структуре как ЕС. Первая попытка европейских бюрократов получить для ЕС статус наблюдателя была отбита в 2013 году США, Канадой и Россией, посчитавших, что интересы ЕС и так уже достаточно представлены в рамках Арктического Совета за счет Финляндии, Швеции и Дании. Даже несмотря на то, что вклад ЕС в осуществление научных исследований в Арктике продолжает увеличиваться, позиция его официальных лиц в ходе украинского кризиса вряд ли заслуживает какого-либо поощрения со стороны Российской Федерации.

Наконец, в 2014 году была отменена ежегодная встреча начальников генеральных штабов стран Арктического совета, отложен запуск Арктического форума береговой охраны, было принято решение не проводить ставшие регулярными совместные военно-морские учения России, США и Норвегии.

В результате, это ставит вопрос о необходимости для России в дальнейшем развивать подобное сотрудничество и кооперацию, поскольку в последнее время они перестали носить взаимовыгодный характер. Москва рассматривает возможность разворота в сторону поиска новых стратегических союзников в Арктике, в том числе не из числа стран арктического региона.

Гудев Павел, кандидат исторических наук, старший научный сотрудник ИМЭМО РАН