Реформа Минского процесса не слишком ускорит урегулирование

В Минске в течение 16 часов лидеры Франции, Германии, Украины и России искали пути урегулирования конфликта на Донбассе. Главный итог – реформируется сам формат переговоров: помимо Трехсторонней контактной группы в процессе урегулирования в роли надзорного института участвует «нормандская четверка». Несмотря на ряд несомненных достижений этой встречи «четверки», обязательства сторон по-прежнему четко не зафиксированы. Более того, третий документ в рамках Минского процесса во многом повторяет положения двух предыдущих, размытость которых заметно осложняет их выполнение. Это означает, что цели ясны, задачи поставлены, но механизмов их имплементации по-прежнему нет. Таким образом, радикально изменить ситуацию на Донбассе после этих решений вряд ли удастся.

Документ под названием «Комплекс мер по выполнению Минских соглашений» подписан участниками Трехсторонней контактной группы, но разработан в ходе дебатов лидеров четырех стран. Достижением этого документа можно назвать жесткие сроки введения перемирия, отвода тяжелой артиллерии и возвращения Донбасса в правовое поле Украины. В остальном – документ декларативен. Более того, 4 пункта (из 13) почти дословно повторяют положения Минского протокола и меморандума о его исполнении.

Таким образом, договариваться об имплементации большинства норм принятого документа придется ответственным фигурам на местах, хотя раньше это не приводило к устойчивым результатам.

Под давлением России, ЛНР и ДНР пошли на беспрецедентные уступки. Во-первых, пункт 4 «Комплекса мер» обязывает стороны вступить в переговоры о форме и дате проведения выборов в неподконтрольной Киеву части Донбасса. То есть руководство «народных республик» поставило под сомнение собственную легитимность, опиравшуюся на результаты выборов 2 ноября прошлого года. Логика делегитимизации проста: раз нужны консультации по поводу выборов – значит, предыдущие выборы не следует принимать во внимание. Во-вторых, в документе упомянуто, что ЛНР и ДНР будут проводить консультации с Киевом, исходя из того, что речь идет об организации местного самоуправления. Само собой, у органов местного самоуправления не будет права иметь собственные вооруженные силы, самостоятельную внешнюю и экономическую политику. ДНР и ЛНР до этого и так шли на уступки, предлагая уже не федерализацию страны, а предоставление автономии в рамках унитарного государства. Однако даже такие умеренные предложения не получили поддержки «нормандской четверки». В общем, подобные уступки закладывают основу для последующего пересмотра всего комплекса договоренностей: Луганск и Донецк будут оттягивать исполнение этих «неудобных» договоренностей.

На уступки (хотя не столь масштабные) пришлось пойти и Украине. В первую очередь, Киев согласился на восстановление работы банковской системы на Донбассе. Причем, «Комплекс мер» указывает, что, если украинские власти будут затягивать этот процесс, то возможно вмешательство европейцев. Возобновление оборота валюты и социальных выплат населению позволит сформировать механизм сдерживания эскалации конфликта, ведь сторонам будет что терять: «народные республики» вновь окажутся перед угрозой гуманитарной катастрофы, а Киеву придется объяснять партнерам в Берлине и Париже, почему не выполняются договоренности.

Не менее важно, что Украина согласилась с включением в документ понятия фактической линии соприкосновения, которая заметно отличается от отстаивавшейся Киевом линии разделения от 19 сентября. Несмотря на внутриполитическую риторику в духе «ни пяди земли врагу», украинское руководство доказало, что может идти на уступки. Хотя, возможно, это связано с желанием Киева сохранить под своим контролем несколько населенных пунктов северо-восточнее Мариуполя, захваченных в результате широко разрекламированного контрнаступления под руководством Александра Турчинова.

Также, стороны (в том числе, официальный Киев) согласились с российской интерпретацией событий, что немаловажно в контексте освещения конфликта на Донбассе в западных СМИ.

Стороной конфликта признана не Россия (как это утверждает недавно принятая резолюция Верховной Рады), а «отдельные районы Донецкой и Луганской областей».

Соответственно, логика Минского процесса по-прежнему заключается в урегулировании внутреннего конфликта, а не «ограниченных», «гибридных» и «неконвенциональных» войн.

Наконец, украинское руководство обязалось к концу года осуществить конституционную реформу и провести с представителями Донбасса консультации по этому поводу. Но текст документа оставляет Киеву свободу для маневра: сначала необходимы выборы в ДНР и ЛНР, после которых встанет вопрос об их признании. Если исход выборов не удовлетворит украинское руководство, то будет возможность объявить выборы недействительными и не соответствующими стандартам. В итоге, обтекаемые формулировки не позволят с уверенностью утверждать, когда и с кем будут консультироваться власти Украины, а это ключевой вопрос.

В итоге, схема урегулирования на Донбассе, сформулированная «нормандской четверкой» такова: перемирие – выборы в ЛНР и ДНР – конституционная реформа на Украине – восстановление контроля над российско-украинской границей. Срыв процесса возможен на каждом этапе.

Именно поэтому важно, что Франция и Германия взяли на себя часть политической ответственности за достигнутые договоренности, особенно в части их имплементации. Это означает, что принуждать стороны конфликта к порядку будет не только Москва, но и Париж и Берлин. С другой стороны, надзорные функции «нормандской четверки» делают ситуацию более зависимой не только от внутриполитической конъюнктуры Украины, но и от внутриевропейских процессов, в том числе от попыток ЕС проявлять единство перед мнимой угрозой со стороны России. То есть механизм урегулирования усложняется, что делает исход процесса еще менее предсказуемым.   

Таким образом, Минский процесс реформирован, его институциональная основа стала сложнее. Но у сторон конфликта по-прежнему много возможностей и причин для того, чтобы уклоняться от соблюдения обязательств. Не соблюдать договоренности в ожидании, что конфликт разрешится на более благоприятных условиях, - такова тактика Киева, Луганска и Донецка. Но за тактикой не заметно стратегии, а обновленный Минский формат не добавил стимулов для формирования такой стратегии. А значит процесс урегулирования не может продвинуться слишком далеко.