Дайджест внешней политики США (6-12 октября)

1. Арест сотрудника американского посольства в Турции стал последней каплей, переполнившей чашу терпения Вашингтона, который после нескольких месяцев роста взаимных претензий пошел на остановку выдачи неиммиграционных виз турецким гражданам.

2. Белый дом продемонстрировал неожиданную преемственность внешней политики и выполнил заключенную предыдущей администрацией «сделку из пяти пунктов» с Суданом, но только после того как Хартум исполнил добавленный к соглашению негласный шестой пункт о прекращении сотрудничества с Северной Кореей.

3. На прошедшей неделе США перешли от угроз к действию в вопросе реформирования ООН и официально остановили членство в ЮНЕСКО, объяснив свое решение нежеланием погашать накопившуюся задолженность перед организацией, решения которой не отвечают национальным интересам.

Дипломатический кризис в американо-турецких отношениях

Растущая напряженность в американо-турецких отношениях на прошедшей неделе вышла на новый уровень: 8 октября американское посольство в Анкаре сообщило, что консульские учреждения США в Турции временно прекращают выдачу неиммиграционных виз. Анкара, в свою очередь, предприняла зеркальные меры, практически дословно продублировав сообщение американского посольства, а также заявила, что более не считает Джона Басса американским послом. Последнее, впрочем, имеет преимущественно символическое значение: Басс находился в Турции последние дни в связи с давно запланированным переводом на новую должность в Афганистане.

Непосредственным поводом для действий Вашингтона стал второй за последние полгода арест сотрудника американского посольства (гражданина Турции), которого официальная Анкара обвинила в шпионаже и причастности к попытке переворота 15-16 июля 2016 года. Джон Басс назвал обвинения бездоказательными и объяснил введение запрета необходимостью предотвращения подобных случаев в будущем. Как долго запрет будет длиться, американский посол не уточнил, но заметил, что его отмена будет зависеть от диалога между правительствами двух стран. Несмотря на то что в понедельник появились сообщения, что Турция на фоне падения лиры, турецких фондовых рынков, а также стоимости акций авиакомпаний стремится как можно скорее разрешить дипломатический кризис, первый телефонный разговор двух министров иностранных дел не привел к существенным результатам: стороны озвучили взаимные претензии и договорились о встрече для поиска выхода из ситуации.

Последний арест сам по себе не стал причиной столь решительных действий, но переполнил чашу терпения Вашингтона, считает Аарон Штейн, старший научный сотрудник Атлантического Совета. По его словам, в надежде «обменять задержанных на господина Гюлена» (обвиняемого в организации попытки переворота и проживающего в США), Анкара «проводит политику взятия заложников, и турецкие власти, наконец, довели терпение США до предела, поэтому Вашингтон и ответил». Помимо двух сотрудников американского посольства и ряда журналистов, сотрудничавших с американскими СМИ, наиболее ценным «заложником» турецкого правительства является американский пастор Эндрю Брансон, в отношении которого президент Турции Реджеп Тайип Эрдоган в сентябре заметил:

«Нам говорят: верните пастора. Но у (США) тоже находится один пастор. Отдайте нам нашего (Гюлена), и тогда мы отдадим вам вашего (Брансона)».

Дипломатический кризис может затянуться, если стороны будут пытаться разрешить не только ситуацию с последним задержанием, но весь узел накопившихся противоречий, который в последние месяцы дополнился новыми разногласиями. В августе американский суд признал виновными 15 сотрудников охраны турецкого президента по обвинениям в жестоком подавлении мирных протестов во время визита Эрдогана в Вашингтон в мае 2017 года. Кроме этого в ходе расследования случаев нарушения анти-иранских санкций Министерство юстиций США в сентябре заочно предъявило обвинения бывшему министру экономики Турции и близкому соратнику турецкого президента Заферу Чагляну.

Снятие санкций с Судана

В то время как большинство внешнеполитических инициатив предыдущей администрации если не отменяется, то подвергается пересмотру, неожиданная преемственность была продемонстрирована в вопросе Судана. За неделю до инаугурации Дональда Трампа Госдепартамент объявил о заключении с Суданом т.н. «сделки из пяти пунктов» («five-track framework»). Вашингтон снял с Судана санкции (введенные еще в 1997 году), однако приостановил выполнение решения на 6 месяцев, по истечении которых Хартум должен продемонстрировать прогресс в пяти областях: поддержание режима прекращения огня в регионах Дарфур, Южный Кордофан и Голубой Нил; обеспечение поставок гуманитарной помощи; прекращение дестабилизации обстановки в Южном Судане; углубление сотрудничества с США по борьбе с терроризмом; и участие Судана в поддержании региональной безопасности. Этот шаг поставил Судан в один ряд с Ираном, Кубой, Мьянмой и Вьетнамом, длительное экономическое эмбарго в отношении которых администрация Обамы признала мало эффективным и заменила на дипломатические инструменты вовлечения.

Первые действия администрации Трампа продемонстрировали отход от этой политики. Помимо разворота в отношениях с Ираном и Кубой, она включила Судан в список стран, гражданам которых был запрещен въезд в США, что поставило под угрозу выполнение сделки. В июле, когда должно было быть принято окончательное решение, Госдепартамент продлил рассмотрение вопроса еще на четыре месяца. Комментируя это решение, Вашингтон добавил к сделке неофициальный «шестой пункт»: необходимость прекращения сотрудничества с Северной Кореей (по некоторым сведениям, Судан покупал у КНДР оружие). Признаки изменения позиции стали заметны в сентябре, когда Вашингтон разрешил гражданам Судана въезд в страну, и 6 октября Госдепартамент сообщил о том, что Хартум продемонстрировал успех в пяти областях, а также прекратил сотрудничество с КНДР, и с 12 октября санкции будут окончательно сняты. При этом Судан по-прежнему останется в списке стран-спонсоров терроризма, а также будут сохранены некоторые ограничения, введенные в соответствии с резолюцией СБ ООН 1591 2005 года.

Несмотря на слова американских официальных лиц о том, что в случае ухудшения ситуации санкции могут быть возвращены, решение Вашингтона вызвало волну недовольства среди правозащитных организаций. По их мнению, санкции должны сохраняться до тех пор, пока не будут наказаны виновные в геноциде в Дарфуре, в число которых, по решению Международного уголовного суда, входит и президент Судана. Тем не менее, отсутствие подвижек по первым трем пунктам «сделки», очевидно, перевесили достижения по трем последним. В Хартуме, ранее служившем убежищем для террористов (включая в одно время Усаму бен Ладена), теперь располагается «самый большой на Ближнем Востоке» офис ЦРУ, а суданские власти за последний год «сыграли ключевую роль в задержании террористов, оказавшихся на территории страны».

Выход США из ЮНЕСКО

12 октября США официально уведомили генерального директора ЮНЕСКО о выходе из организации. Причиной данного решения, принятого еще в сентябре, стали, по словам Госдепартамента, «растущая задолженность, необходимость фундаментальной реформы организации и постоянное предвзятое отношение к Израилю».

В 2011 году США прекратили финансирование ЮНЕСКО в знак протеста против принятия в члены организации Палестины. Тогда Вашингтон вспомнил о существовании в американском законодательстве нормы, запрещающей выделение бюджетных средств организациям ООН, членами которых является Палестина. Различные усилия администрации Барака Обамы обойти этот закон потерпели поражение в Конгрессе, и с 2013 года США потеряли право голоса. Тем не менее, оставаясь членом ЮНЕСКО, Вашингтон был обязан исполнять свои обязанности по финансированию (22% бюджета организации или 70 млн. долл. в год), и на сегодняшний момент задолженность США превышает 500 млн. долл. Прекращение членства, официальной датой которого станет 31 декабря, позволит Вашингтону не выплачивать долг.

Говоря о «фундаментальной реформе», официальные лица США называют в качестве главной претензии необходимость сокращения политизации институтов ООН. Однако, речь, скорее, идет о «правильной» политизации, отражающей интересы США. В частности, комментируя выход из ЮНЕСКО, постпред США в ООН Никки Хейли, назвала политизацию «хроническим позором», однако тут же добавила: «американские налогоплательщики не должны финансировать политику, не соответствующую нашим ценностям». С этим связана третья (и, по признанию самого Вашингтона, главная) причина остановки членства – «предвзятость» в отношении Израиля. Последней каплей, по словам Хейли, стало июльское решение ЮНЕСКО признать историческую часть города Хеврон и находящуюся там Гробницу патриархов палестинским объектом Всемирного наследия. Примечательно, что в 1984 году США уже выходили из ЮНЕСКО: тогда президент Рональд Рейган аргументировал решение чрезмерной лояльностью организации в отношении Советского Союза.

Решение о прекращении членства было озвучено накануне ожидаемого начала пересмотра Иранской ядерной сделки, в связи с чем Ричард Хаас, президент Совета по международным отношениям, в четверг заметил:

«Теперь внешняя политика Трампа окончательно обрела свои очертания – это Доктрина самоустранения. США покинули или угрожают покинуть ТТП, Парижское соглашение, ЮНЕСКО, НАФТА, Иранскую сделку».